Кто есть кто в Казахстане









Рейтинг@Mail.ru

КТО ЕСТЬ КТО В КАЗАХСТАНЕ


Кабмин: от перемены мест…
Кенже Татиля, camonitor.com, 16 ноября

Разговоры о необходимости структурных изменений в отечественной системе управления ведутся давно. После смены премьер-министра слухи об этом стали муссироваться с новой силой. О вероятности и необходимости этих реформ мы беседуем с известным казахстанским экспертом Данияром Ашимбаевым.

Неспешный тренд

– Вам не кажется странным, что вроде бы назначено новое правительство, а привычного в таких случаях перераспределения полномочий не было? Как это можно объяснить?

– Зная нового премьера и его стиль, который отличается неторопливостью и аккуратностью, можно предположить, что административная реформа, положенная в таких случаях, еще впереди. Правда, когда об этом будет заявлено, сказать сложно.
В то же время нельзя не обратить внимание на следующее обстоятельство. В правительстве в кои-то веки оказались одновременно два сильных практика: Серик Ахметов и Крымбек Кушербаев. Первый успел поработать акимом Карагандинской области и последовательно занимал три поста в предыдущем правительстве: министра, вице-премьера и первого вице-премьера. Второй дважды был областным акимом, работал министром, а сейчас фактически является первым вице-премьером. То есть оба имеют представление о том, как должно работать правительство в плане того, что в нем должно быть больше структур, занятых не бессмысленным перекладыванием бумаг, а конкретной практической работой с персональной ответственностью за те или иные участки.
Прошлое правительство достаточно много занималось административными реформами. И хотя во многих случаях посыл был действительно интересный, а иногда даже полезный, не всегда это доводилось до логического завершения. Как это случилось, например, с институтом ответственных секретарей. Ни у кого не хватило сил и политической воли сделать назначенцев 2007 года бессменными в течение хотя бы последующих двух-трех лет. Большинство их уже давно сменилось.
Последние громкие коррупционные скандалы – в Минэкологии и Агентстве по статистике – высветили одну любопытную вещь. По самой сути последней адмреформы все хозяйственные вопросы (тендеры, госзакупки и т.д.) были отнесены к прерогативе ответсекретарей. Но на практике, как мы видим, за все злоупотребления в этой сфере привлекают не их, а непосредственно министров и их заместителей. Выходит, что умные люди, пришедшие ответсеками, не стали брать на себя понятную головную боль, за которую к тому же можно пострадать. А министры и их замы не решились все эти процессы выпускать их своих рук. Хотя в целом все это идет вразрез с тем, как должна была быть перестроена работа аппарата на практике.
Реформа по созданию межрегиональных структур некоторых центральных органов власти – Агентства по управлению земельными ресурсами, МООС, Агентства по защите конкуренции (АЗК), проведенная в 2007-2008 гг., уже в начале этого года была свернута, и правительство вернулось к прежним схемам работы. Получается, что безо всякого публичного объявления реформы в этом направлении были признаны провальными. Понятно, что старая методика удобней, но и в новых подходах доля здравого смысла тоже была. Однако, как это обычно у нас бывает, что-то опять не срослось. Возможно, что такое происходит из-за поспешности, которая выражается в стремлении осуществить реформу сразу и в массовом порядке. В то время как можно было пойти путем частичного эксперимента в отдельно взятом регионе, а уже потом, изучив все нюансы, перенести его на масштабы всей республики. Как следствие, все административные реформы последних лет можно признать неудавшимися. Хотя в каждой из них изначально присутствовал определенный смысл.
Почти десять лет у нас пытаются осуществить стратегию перераспределения полномочий между центральными и местными органами власти. В частности по вопросам бюджетной политики. Идея понятная и нужная, но в итоге все свелось к тому, что была создана куча новых структур, а эффект нулевой. 10-12 лет назад донорами республиканского бюджета были шесть-семь областей, а сейчас всего три: нефтедобывающие Мангистауская, Атырауская и город Алматы. То есть фактически реформа хоть и была, но по ее итогам видно, что крупнейшие промышленные регионы стали реципиентами бюджета. Тогда в чем же заключалась суть реформы? И как такое стало возможным? Значит, что-то в нашей системе управления работает не так.
Так вот, и Ахметов, и Кушербаев эту проблематику очень хорошо понимают. И перестраивать работу центрального аппарата – министерств, агентств, комитетов и их территориальных подразделений – они будут не в одночасье, а по мере выработки определенной стратегии. Потому что нам сейчас нужна новая региональная политика.

Менять есть что

– Какие структурные изменения было бы целесообразно провести в правительстве в первую очередь?
– Во-первых, есть масса вопросов стыкового характера: водные вопросы, недропользование, миграционная политика. Этими проблемами могут заниматься несколько ведомств. У нас есть проблемные участки, которые по много раз "гуляли" по разным ведомствам: атомная энергия, космический комитет, водные ресурсы, рыбное хозяйство и другие. Вопрос, где им лучше быть, на самом деле тоже "плавающий". Теми же водными ресурсами могут заниматься и МООС, и Минсельхоз, и даже Минэкономики. В этом плане перекидывания полномочий между ведомствами не избежать. Тем более что по этому принципу наш госаппарат работает свыше 20 лет. Те или иные полномочия гуляют туда-сюда, и в этом нет ни особых плюсов, ни особых минусов. Все зависит от авторитета и политического веса того или иного министра и готовности заниматься теми или иными вопросами. Или, наоборот, не заниматься, сбрасывая их на другие ведомства.

Социальные конфликты последнего времени показали, что у нас не совсем понятна роль социального блока. Взять, к примеру, Министерство труда и социальной защиты населения. В последние годы главный упор в его работе делался как раз на соцзащиту: пенсии, зарплаты, выплаты. В то же время вопросы регулирования рынка труда (не просто касательно трудового законодательства и охраны труда, а именно вопросы регулирования трудовой миграции, подготовки кадров) отошли на второй план.

Если остановиться на вопросах миграционной политики, то ими раньше занималось агентство по миграции и демографии, которое полностью сосредоточилось на оралманах. Из-за этого в целом вопросы регулирования миграции остались без внимания. Даже по послед­ней адмреформе соответствующее подразделение в министерстве труда пропало… вообще. В итоге вся миграционная политика оказалась где-то в недрах Комитета миграционной полиции. Но у него очень узкие и специфические задачи. И хотя многие специалисты по проблемам миграции из Минтруда перешли на вторые роли в региональные управления труда, все равно заметно, что в этом направлении есть большие провалы. Поэтому, на мой взгляд, необходимо восстановить орган, отвечающий хотя бы за регулирование внешней миграции. Также назрела необходимость разделения Министерства труда и социальной защиты населения и соответствующих полномочий на два самостоятельных ведомства. Чтобы их работа носила более конкретный и акцентированный характер. Тем более что новый министр Серик Абденов все время работал руководителем "трудового" блока этого министерства. Думаю, он хорошо осведомлен в этих вопросах.

Теперь посмотрим на силовой блок. Понятно, что там присутствуют определенные противоречия. Сейчас многие ратуют за упразднение финансовой полиции, которая в последние годы сильно себя дискредитировала. Другие полагают, что финансовый контроль было бы целесообразно передать из Минфина в МВД, КНБ, финпол или прокуратуру. Однако здесь верх берет принцип, которого глава государства придерживался в отношении силовиков всегда и неизменно: не концентрировать все полномочия в одном ведомстве. Да, из-за этого в чем-то страдает эффективность работы, но с точки зрения политического баланса силовики друг друга сдерживают. Поэтому здесь имеется некий искусственно поддерживаемый паритет. И в этом есть определенный плюс: никто из "силовиков" не имеет "контрольного пакета" по влиянию на ситуацию.

Теперь что касается других ведомств. Например, говорилось о необходимости акцентирования внимания на проблемах технического и профессионального образования. Вопрос о создании соответствующей структуры при МОНе более чем очевиден. Причем это должен быть не департамент, а именно комитет. Назрел вопрос и об уполномоченном органе по молодежной политике. Тем более что об этом уже было объявлено. Хорошо это или нет, сказать сложно. Потому что в административные структуры, занимавшиеся молодежной политикой, процветали и в Минкультинформе, и в Минобре, и в других ведомствах. Где бы они ни находились, для себя нишу найдут. Другое дело, что связать это с реальной молодежной политикой весьма проблематично. Но если их действительно вывести в отдельное ведомство и поставить их деятельность на всеобщее обозрение, то, может быть, какое-то стремление показать конкретные результаты работы проявится. Тем более что в областях созданы управления по делам молодежи (раньше такая структура была только в Алматы). Под них выбиты штаты, и было бы неплохо, если эта вертикаль заработает. Несмотря на возраст людей, которые считают себя достойными в ней работать…

На перепутье

– Какие министерства можно было сократить без вреда для дела? Какие агентства можно объединить или, наоборот, выделить в отдельные структуры?

– На мой взгляд, сейчас произошла чрезмерная концентрация управленческих функций в некоторых министерствах. Например, возьмем Министерство транс­порта и коммуникаций. Оно отвечает и за ЦОНы, и за железные дороги, и за авиасообщение, и за Интернет. Хотя существовавшее прежде Агентство по информации и связи делу не мешало. Сегодня же из-за чрезмерной концентрации полномочий возникают стыковые нюансы.
Взглянем на ситуацию, складывающуюся после создания Таможенного Союза. Она свидетельствует, что наши переговорщики на предварительной стадии фактически полностью провалили свою работу. По многим, даже заведомо выигрышным позициям национальные интересы Казахстана оказались плохо прописанными. Сейчас этими проблемами занимается секретариат Министерства по делам экономической интеграции, которым руководит министр "без портфеля". Возникают вопросы по самому министру, которая и вела эти переговоры. Назрела необходимость иметь соответствующую структуру, которая бы полноценно занималась вопросами защиты интересов нашего государства на таких переговорах. Как по ТС, так и по ВТО.
Много непонятного по проблемам региональной экономики и особенно по вопросам ее экономического регулирования. Толком за это никто не отвечает. Аким здесь и царь, и бог. Четкой взаимосвязи между усилиями местных властей и политикой правительства в отношении регионов не видно. Все наши прорывные проекты остались только на слуху. Та же идея кластеров была благополучно забыта спустя год после запуска. Хотя смысл ее был очень даже неплохой. Поэтому существование структуры, занимающейся конкретно региональной экономикой, на мой взгляд, было бы вполне оправданно.

– Слухи о создании новых министерств, например, министерства по работе с регионами, циркулируют давно. Но что это даст? И какой смысл в новой бюрократической структуре?

– Понятно, что с регионами у нас завал. Конечно, у нас не такая уж и большая страна, и создавать министерство по работе с регионами будет непросто. Но и пускать дальше на самотек проблемы региональной экономики тоже нельзя. Время требует больше заниматься этими вопросами и взаимосвязью территориальных органов с центральными органами власти, проверять эффективность планирования бюджетов. Ведь видно же, как стандартно "заваливаются" и местные, и центральные бюджеты. Нет четкой системы планирования и контроля, нет четкой системы координации. Типовая структура акиматов не очень стыкуется со структурой правительства. Зачастую сложно понять, где кончаются полномочия соответствующего управления акимата, а где начинаются полномочия территориального департамента министерства. Четкой взаимосвязи и взаимодействия между ними как не было, так и нет. В таких условиях все попытки запуска каких-то громких проектов без увязки с потребностями регионов заведомо обречены. Достаточно вспомнить историю СПК.
В принципе, думаю, вопрос о создании Министерства региональной политики, которое взяло бы на себя координацию работы по решению этих проблем, назрел. Нужен орган, который будет проводить мониторинг ситуации, вырабатывать стратегию, контролировать эффективность реализации государственных программ на уровне региона и при этом заниматься вопросами учета интересов центрального правительства. Возможно даже создание при нем специальных комитетов – по контролю за реализацией государственных программ, по обеспечению взаимодействия центральных и местных органов власти, по местному самоуправлению, по сельским территориям, по моногородам.
Вопрос состоит не только в контроле над бюджетными потоками, но и в ответственности за результаты работы. Если составить карту нашего административного управления, то в ней, как в сложной лазерной 3d-модели, без наличия пяти-шести специалистов высокого уровня простой человек ничего не поймет.

Форма и содержание

– И все же проблема отечественной системы управления в форме или в содержании? Или же и в том, и в другом? – Я думаю, что больше все-таки в содержании. Структура, пусть даже с бессмысленным названием, либо работает, либо нет. Сейчас заставить кого-то работать практически невозможно. Поэтому общая эффективность аппарата стремится к нулю с некоторой тягой к отрицательной величине, то есть без КПД. Но я не утверждаю, что так плохо работают поголовно все. Есть достаточно эффективные структуры, которые в пределах своих полномочий исправно тянут лямку.
Еще раз рассмотрим вопрос контроля над расходованием бюджета. Есть финансовая полиция, есть прокуратура, есть Счетный комитет, есть ревизионные комиссии маслихатов, которые теперь в какой-то степени входят в вертикаль Счетного комитета, есть инспекции финансового контроля по областям, подчиняющиеся комитету финансового контроля. Всеми этими структурами ежегодно вскрываются огромные цифры по бюджетным нарушениям, недостаткам планирования, неэффективному использованию средств, элементарной некомпетентности. Но практически никогда из всего этого не следует никаких оргвыводов: ни кадровых, ни системных. Если Счетный комитет каждое свое заключение с растущей из года в год суммой финансовых нарушений завершает пожеланием правительству улучшить бюджетное планирование, а парламент практически единогласно принимает этот отчет и одновременно утверждает отчет правительства, хотя они во многом противоречат друг другу, то это вызывает массу вопросов. И главный звучит так: какой смысл иметь такое количество контролирующих органов, если ни у кого нет политической воли воплотить эти рекомендации в жизнь?

– Насколько целесообразно было объединять культуру и печать в одном министерстве?

– Уровень государственного участия в электронных СМИ становится все меньше и меньше. Государство держит на своем балансе главные официозные органы плюс прессу, выходящую на государственном языке. Последняя нуждается в постоянном дотировании, поскольку понятно, что в нынешних условиях ее шансы на выживание не очень радужные.
С культурой тоже не все так просто. То состояние, в каком она поддерживается, свидетельствует о том, что существовать она может только в тепличных условиях. Возьмем последний отчет Счетного комитета по туризму. Сколько было вбухано в пропаганду там чего-то. Но в итоге "Казахстан так и не стал привлекательным туристическим направлением". Короткая фраза, сразу низводящая всю работу в этом направлении до нуля.
Другой пример. В пекинском аэропорту огромное количество баннеров "Эйр Астаны". Они стоят на каждом углу, причем на трех языках. Если посмотреть буклет местной авиакомпании "Хайнаньские авиалинии", то в нем можно найти информацию о странах и городах, куда летают ее самолеты. Лондон, Берлин, Париж, Токио, Москва, Петербург, Сидней и так далее. Все это на китайском и английском языках. И только про Казахстан дана информация лишь на русском языке следующего содержания: "Крупнейшая страна в мире, не имеющая выхода к морю". В Китай ездит огромное количество наших людей, в том числе и чиновников. Неужели нель­зя было более глубоко продумать вопрос информационной подачи?
А возьмем ценовую ситуацию во внутреннем туризме. Гораздо дешевле слетать отдохнуть за тридевять земель, чем один раз съездить на какое-нибудь отечественное природное чудо. Про уровень нашего родного сервиса я уже не говорю, поскольку жить вы наверняка будете в строении барачного типа с удобствами на уровне позапрошлого века.
А выход очень простой. Либо мы некоторые сферы выпихиваем в конкурентную среду, и они или выживают, или умирают. Всем же понятно, что не все они жизнеспособны. Либо держим для этого специальные министерства, кормим, поим и иногда журим за неэффективность.
Культура и печать – в принципе звенья одной идеологической цепи. Но это такая большая тема, что требует отдельного и обстоятельного разговора. Ну, на самом деле, не выгонять же их на улицу! Что есть, то и имеем.

Кадры решают не все…

– Нередко приходилось слышать мнение, что у нас много чиновников, а работать по существу не с кем. И что с каждым годом в этом плане ситуация становится все хуже и хуже. Вы согласны с такой постановкой вопроса?

– Не совсем. Да, общая эффективность аппарата в целом снижается. Вместе с тем во многих министерствах (знаю это по опыту личного общения) работает немало специалистов, прекрасно понимающих ситуацию и старающихся в меру своей компетенции бороться с негативными тенденциями. И зачастую успешно.
Нередко приходится видеть, как из недр ведомств выходят документы, мягко говоря, откровенно идиотского характера. Причем на уровне госпрограмм, указов, постановлений, распоряжений. Но скажем откровенно: таких документов могло быть больше в разы. Просто есть люди, которых мало кто знает, но которые хоть как-то стараются сдержать этот вал серости и не допустить хаоса.
Уровень специалистов-государственников, имеющих компетентное представление о ситуации в отраслях, в регионах, в системе управления, достаточно высок. Просто уровень КПД самой системы не позволяет раскрыться их потенциалу.
С другой стороны, на примере тех же ЦОНов можно заметить, что если какой-то проблемой заниматься целенаправленно, то уровень и людей, и работы действительно начинает расти. Еще пять лет назад, придя в ЦОН, человек не знал, к кому обратиться, а сегодня эта система становится все работо­способней. Поэтому нам не надо изобретать велосипед. Просто надо приложить некоторые усилия и заставить людей работать в силу их потенциала.
Проблема в том, что в условиях отдельного эксперимента у нас что-то может заработать, но в целом на системном уровне не получается. Потому что в целом само устройство системы не позволяет эффективно работать всему механизму государственного управления: внимательно изучать ситуацию, отслеживать тенденции, своевременно реагировать и принимать осмысленные решения. Образно говоря, у нас начинают реагировать тогда, когда пожар уже бушует вовсю. Вместо того, чтобы принимать меры по его недопущению.
Управленческий потенциал у нас есть. Другое дело, что страдает уровень исполнения. Многие исполнители могли бы работать намного эффективнее. Нет отработанной системы, при которой все индивидуальные достоинства проявились бы через коллективное.

* * *

Разные традиции

- Все эти реструктуризации, оптимизации, слияния, разграничения полномочий не напоминают бесконечное хождение по кругу? И не грозит ли все это дальнейшей бюрократизацией госаппарата?

- Не грозит (смеется). Реорганизации - естественное состояние нашего аппарата управления. С тех пор, как в 20-е годы прошлого века были созданы первые наркоматы, они находятся в перманентном процессе реорганизации. По сути, из всех министерств, имеющихся на сегодняшний день, без изменений существует только, наверное, МИД. С 1944 года. Все остальные пережили великое множество реорганизаций. И МВД, и Минюст. А реорганизация Минсельхоза - так это вообще отдельная сага. Сейчас мы с вами сидим в бывшем здании Госплана, аббревиатура которого в разные годы была самой разной: Государственная экономическая комиссия, Государственная плановая комиссия, Государственный комитет по планированию и так далее. То есть это традиция нашего аппарата.
Покойный Нурболат Масанов подарил мне универсальный американский справочник. Там было много всякой всячины и, помимо всего прочего, приводился список американских министерств и их руководителей за всю историю США - с 1776-го по 1998-й. Он занял… всего четыре или пять (!) страниц. Понятно, что внутри всех этих министерств была масса всяких подвижек, но базовые министерства, которые существуют в Америке, и их 200-летняя история непрерывны. Это уже американская традиция.
Наша же традиция в том, чтобы постоянно все реорганизовывать. Вспомните знаменитый эпизод: фраза Б.Ельцина “Не так сели!” - и все начинают двигаться по часовой стрелке.
Насчет бюрократизации. Чрезмерный аппарат есть всегда. С другой стороны, госаппарат - это во многом средство, если угодно, регулирования занятости. Если допустим, кто-то не приносит пользы, но нужен, то почему его нельзя куда-нибудь временно пристроить до лучшей поры?.. А куда, не суть важно.
Да, аппарат у нас достаточно большой сам по себе. Замерить эффективность отдельно взятого чиновника очень сложно, КПД ведомств тоже, но, как правило, список награжденных всегда очень сильно дистанцируется от результатов работы по итогам года. Там, где надо, аппарата обычно не хватает. Там, где не надо, он обычно раздутый. Да, численность его надо регулировать, но при этом проявляются свои специфические особенности. Сокращения обычно приводят к возникновению большого числа параллельных структур: РГП, управлений, комитетов, товариществ, АО при министерствах и ведомствах, куда как бы высвобождаемые кадры и перетекают. Но при этом под механическое сокращение попадают как раз таки лучшие специалисты. И это тоже наша традиция, точнее практика…
Аппарат, конечно, сокращать надо, но делать это лучше осмысленно и без кампанейщины. Без всех этих градаций на корпус “А”, корпус “Б”. Есть ощущение, что при определенных условиях вся эта неэффективная коррумпированная махина может достаточно хорошо работать. Но при определенных условиях. Задача политического руководства страны - создать эти условия.




Новости ЦентрАзии:



Кто есть кто в Казахстане
Д.Ашимбаев
"Кто есть Кто в Казахстане: биографическая энциклопедия"

Издание 12-е, дополненное.
Алматы, 2012 г., 1272 с.

в продаже